دور القطاع الخاص في إدارة المرافق العامة الاقتصادية
دراسة مقارنة
مفاهيم في التشاركية بين القطاعين العام والخاص
نماذج عقدية تطبيقية في تقنية تفويض المرافق العامة
B.O.T
يأتي هذا الكتاب ليعالج الكثير من المشكلات التي تثيرها تقنية التشاركية بين القطاعين العام والخاص ومنها تدخل القطاع الخاص في إدارة المرافق العامة الاقتصادية، وتشييد مشروعات البنية التحتية الممولة عن طريق القطاع الخاص، حيث يتطرق الكتاب إلى تطور تجربة المرافق العامة، كذلك إلى التقنية العقدية الأساسية التي استخدمت في فرنسا خصوصاً لإدارة المرافق العامة الاقتصادية في وقتنا الحالي والمتمثلة في عقود تفويض المرافق العامة والأسلوب الأكثر شيوعاً فيها والمتمثل في عقود البناء والتشغيل و التحويل (B.O.T) ومشتقاته، الذي لاقى شيوعاً وانتشاراً في سورية و العالم العربي منذ منتصف تسعينيات القرن العشرين. وقد كانت هذه الدراسة مقارنة بين فرنسا ومصر وسورية، و في بعض الأحيان مع لبنان, مقترنةً بأمثلة كثيرة من واقع هذه الدول، وهي عبارة عن مشروعات تطبيقية متنوعة وفقاً لتقنية تفويض المرافق العامة وأبرز صورها عقود الـ ( B.O.T) وذلك في مجالات عدة منها الكهرباء, الماء, الطرق, الأنفاق, الاتصالات, المطارات, الموانئ، المنشآت السياحية...الخ.
يتناول هذا البحث المُقارَن في بدايته, المرفق العام: نظامه القانوني, أنواعه, المبادئ التي تحكم سيره وانتظامه, إحداثه, تنظيمه, إلغاؤه, أساليب إدارته الحكومية والخاصة, إذ إن فكرة المرفق هذه قد أدت إلى نشوء فكرة العقد الإداري وترسيخ الأحكام العامة لنظريته, مما دعا إلى التطرق للعقد الإداري: مفهومه، عناصره, نوعاهُ الأساسيان: عقود الصفقات العامة ( الشراء والبيع العامَّان) وعقود تفويض المرافق العامة.
ويُسهب البحث في دراسة تقنية تفويض إدارة المرفق العام: مبيناً مفهوم هذه التقنية, مرتكزاتها, طبيعتها, تكييفها, تصنيفها, وكذلك إبرام عقودها: مبادئ حرية الإدارة في اختيار المتعاقد معها (المستثمر), الإعلان المسبق، وإجراء المنافسة، والشفافية في اختيار المتعاقد, مدة العقد, المقابل المالي, وكذلك تنفيذ عقود التفويض: حقوق أطرافها وواجباتهم، وأخيراً: التوسع بأهم التشريعات السورية التي هيأت المناخ الملائم لعملية الاستثمار.
ويتوسع البحث بدراسة كل ما يتعلق بمشروعات البناء والتشغيل والتحويل الـ (B.O.T) ومشتقاتها ونظامها, ولا سيما عقودها, من حيث: مفهومها, أطرافها, مجالاتها, تصنيفها, إطارها وتكييفها القانوني والإداري, ومراحل إبرامها, ودراسات الجدوى منها, وهيكليتها التنظيمية والتمويلية, وكذلك آثار تنفيذ مشروعات الـ B.O.T: حقوق أطرافها والتزاماتهم وتسوية منازعاتها: السلمية والتحكيمية, نظاما الفيديك (FIDIC) وتسليم المفتاح باليد, وانقضاء هذه المشروعات, ومخاطرها: أنواع المخاطر وطرائق إدارتها، وتقييم هذه المشروعات: مزاياها وعيوبها.
كما يُشير البحث إلى أن هناك تنبهاً عالمياً إلى أهمية دور القطاع الخاص في التنمية، وأن ثمة ميلاً عالمياً نحو التشاركية معه؛ لما له من دور إيجابي في زيادة فعالية المرافق العامة، عبر تفويضه في تمويل مشروعات البنية التحتية والمرافق العامة وبنائها وتشغيلها وإدارتها، وكذلك توصل البحث إلى أن مشروعات البناء والتشغيل والتحويل الـ (B.O.T) قد أثبتت أنها الصيغة المثلى من بين صيغ تفويض إدارة المرفق العام؛ من حيث كفاءتها وقدرتها على بناء وتشغيل المشروعات سواء في الدول النامية أم في الدول المتقدمة، وأن الدول التي لم تلجأ إلى خصخصة مرافقها العامة هي أحوج إلى الشراكة من الدول التي تتبع أسلوب الخصخصة, لذلك تُعدّ تقنية الـ (B.O.T) أسلوباً ملائماً وبديلاً عن الخصخصة.
كما أن تقنية الـ (B.O.T) عن طريق القطاع الخاص تُثبتُ اليوم كفاءتها وقدرتها على تنفيذ وإدارة مشروعاتٍ تقر الحكومات بعجزها فنياً و مالياً عن تنفيذها، فضلاً عن تلك المشروعات التي تهدف إلى منفعة دول عدة, حيث تُحجم كل منها على حدة عن تمويلها, ويصعب إيجاد صيغةٍ للربط في تمويلها بين هذه الدول، كما في نفق المانش بين فرنسا وبريطانيا. كما أن هذه المشروعات أصبحت تسترعي اهتمام الممولين حول العالم نظراً لما تُلاقيه من نجاح, والأهم من هذا وذاك أن هذا النظام من مشروعات الـ (B.O.T) من بناء وإدارة تتمتع بسرعة وكفاءة عالية ودون أن تجهد هذه المشروعات خزائن الحكومات, وتسهم في الوقت ذاته بتحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية.
وتنتهي الدراسة التي تستند إلى 282 من المراجع والمصادر في اللغات العربية والإنكليزية والفرنسية وهي عبارة عن كتب وأبحاث وأطروحات ومقالات وندوات ودساتير وتشريعات وعقود مشروعات (B.O.T) وغيرها ومعاجم وقواميس ومواقع الكترونية .إذ قام الباحث بتحليل كل المعطيات التي تم جمعها من هذه المراجع مستخلصاً العديد من الآراء والأفكار والنتائج والمقترحات التي تخدم تقنية التشاركية بين العام والخاص، وقد بلغ عددها في نهاية البحث ثمانياً وعشرين نتيجة, يلحق بها ثمانية وعشرون مقترحاً وتوصية، ومن أبرزها التأكيد على أهمية إيجاد بيئة قانونية وتنظيمية وإدارية تُعنى بالشراكة ولاسيما عقود الـ(B.O.T) ,وتشكيل لجنة مركزية على مستوى الدولة لتنظيم عمل المشروعات الاستثمارية التشاركية,وممارسة الرقابة على هذه المشروعات في مراحل البناء والتشغيل والإدارة، وضرورة تحقيق التوزع الجغرافي المتوازن لهذه المشروعات، إلى جانب توزعها على قطاعات التنمية المختلفة حسب أهمية كل قطاع، وتوفير البيئة القانونية والإدارية المثلى التي تضمن جذب الاستثمارات الأجنبية المباشرة... بما يسهم في تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية. كما تؤكد الدراسة أن التشاركية مع القطاع الخاص لا تعني تخلي الدولة عن مرافقها العامة وإن كانت تُفوض القطاع الخاص بتشغيلها وإدارتها واستثمارها، إذ إن الجهة العامة المانحة للتفويض تحتفظ بملكية المرافق العامة محل الاستثمار وتنظيمها وبحقها في الإشراف و الرقابة عليها تحقيقاً للهدف الذي وجدت من أجله هذه المرافق وهو تحقيق دوام سيرها بانتظام واطراد ومساواة المنتفعين بخدمات هذه المرافق, وفي هذا السياق تُكرس الدراسة التمييز بين الخصخصة و تقنية التشاركية بين العام والخاص و ما ينضوي تحتها من تفويض إدارة المرافق العامة و أبرز صورها عقود الـ(B.O.T) , كما تؤكد الدراسة أهمية دراسات الجدوى المتكاملة لهذه المشروعات والتي من شأنها تجنيب المشروعات الكثير من المخاطر المحتملة....
وينقسم البحث إلى مقدمة و ثلاثة فصول وخاتمة وفقاً لمايلي:
- المقدّمة: عرض مشكلة البحث وخُطته.
- الفصل الأول: المرفق العام وأساليب إدارته.
- الفصل الثاني: تفويض إدارة المرافق العامة.
- الفصل الثالث: مشروعات البناء والتشغيل والتحويل(B.O.T).
- الخاتمة: النتائج والمقترحات.
في هذا الكتاب
جاء هذا الكتاب ليعالج الكثير من المشكلات التي تثيرها تقنية التشاركية بين القطاعين العام والخاص ومنها تدخل القطاع الخاص في إدارة المرافق العامة الاقتصادية، وتشييد مشروعات البنية التحتية الممولة عن طريق القطاع الخاص حيث يتطرقً إلى تطور تجربة المرافق العامة، كذلك إلى التقنية العقدية الأساسية التي استخدمت في فرنسا خصوصاً لإدارة المرافق العامة الاقتصادية في وقتنا الحالي والمتمثلة في عقود تفويض المرافق العامة والأسلوب الأكثر شيوعاً فيها والمتمثل في عقود البناء والتشغيل و التحويل ( (B.O.T ومشتقاته والذي لاقى شيوعاً وانتشاراً في سوريا و العالم العربي منذ منتصف تسعينيات القرن العشرين وقد كانت هذه الدراسة مقارنة بين فرنسا ومصر وسورية وفي بعض المواضع مع لبنان, مقترنةً بأمثلة كثيرة من واقع هذه الدول وهي عبارة عن نماذج عقدية تطبيقية متنوعة وفقاً لتقنية تفويض المرافق العامة وأبرز صورها عقود الـ (.(B.O.T
وقد تم تقسيم هذا الكتاب إلى ثلاثة فصول:
تناول في فصله الأول: المرفق العام وأساليب إدارته: مفهومه, عناصره, أنواعه, المبادئ التي تحكم سيره وانتظامه, إحداثه, تنظيمه, إلغاؤه, وأساليب إدارته العامة والخاصة, وكذلك العقد الإداري: مفهومه, عناصره, نوعاهُ الأساسيين : عقود الصفقات العامة ( الشراء والبيع العامَّين) وعقود تفويض المرافق العامة.
وفي الفصل الثاني: دراسة تقنية تفويض إدارة المرافق العامة : مفهومها, مرتكزاتها, طبيعتها, تكييفها, تصنيفها, وكذلك إبرام عقودها: مبادئ حرية الإدارة في اختيار المتعاقد معها (المستثمر), الإعلان المسبق وإجراء المنافسة والشفافية في اختيار المتعاقد, مدة العقد, الرسوم, وكذلك تنفيذ عقود التفويض: حقوق وواجبات أطرافها, وأخيراً حُزَمَ التشريعات السورية التي هيأت المناخ الملائم لعملية الاستثمار.
أمَّا الفصل الثالث: فقد تمّ فيه دراسة مشروعات البناء والتشغيل والتحويل (B.O.T) ومشتقاتها: مفهومها, أطرافها, مجالاتها, تصنيفها, إطارها وتكييفها القانوني والإداري, ومراحل إبرامها, ودراسات الجدوى منها, وهيكليتها التنظيمية والتمويلية, وكذلك آثار تنفيذها: حقوق والتزامات أطرافها, وتسوية منازعاتها: السلمية والتحكيمية, ونظامي الفيديك(FIDIC) وتسليم المفتاح باليد, وانقضاؤها, وتقييمها: مزاياها وعيوبها, ومخاطرها: أنواعها وطرق إدارتها.
وأخيراً: الخاتمة التي تضمنت ملخصاً عن البحث وأُتبع بجملة من النتائج والمقترحات.
تناول هذا البحث المُقارَن في بدايته مفهوم المرفق العام ونظامه القانوني، وأنواعه؛ ففكرة المرفق هذه قد أدت إلى نشوء فكرة العقد الإداري وترسيخ الأحكام العامة لنظريته، مما دعا لتوضيح مفهوم ذلك العقد وأنواعه، كما عرّج البحث على الأساليب المختلفة لإدارة المرافق العامة.
وأسهب البحث في دراسة تفويض إدارة المرفق العام مبيناً مرتكزاته والطبيعة القانونية له، إلى جانب مبادئ تكوينه ومضمونه، وما ينشأ عنه من حقوق والتزامات، وأهم المجالات التشريعية التي تسهم في إيجاد بيئة استثمارية ملائمة في سورية.
وتوسع البحث في تفسير كل ما يتعلق بمشروعات البناء والتشغيل والتحويل الـ (B.O.T) ونظامها، ولا سيما عقودها، من حيث المفهوم، والتصنيف، والإطار القانوني، وإبرام هذه العقود، وتوضيح الهيكلية التمويلية التي تقوم عليها، كما حدد حقوق والتزامات المتعاقدين وسبل فض الخلافات وتسوية المنازعات الناجمة عن هذه المشروعات، وحالات انتهاء عقودها، إلى جانب شرح مخاطرها، وتفصيل سُبل إدارة هذه المخاطر، مُظهراً المزايا التي تتمتع بها هذه المشروعات، والمساوئ والعيوب التي قد تعتريها.
وخلُص البحث إلى أن هناك تنبهاً عالمياً إلى أهمية دور القطاع الخاص في التنمية وأن ثمة ميلاً عالمياً نحو التشاركية معه؛ لما له من دور إيجابي في زيادة فعالية المرافق العامة، عبر تفويضه في تمويل مشروعات البنية التحتية والمرافق العامة وبنائها وتشغيلها وإدارتها، وكذا توصل البحث إلى أن مشروعات البناء والتشغيل والتحويل الـ (B.O.T) قد أثبتت أنها الصيغة المثلى من بين صيغ تفويض إدارة المرفق العام؛ من حيث كفاءتها وقدرتها على بناء وتشغيل المشروعات سواء في الدول النامية أم في الدول المتقدمة، وأن الدول التي لم تلجأ إلى خصخصة مرافقها العامة كانت أحوج إلى الشراكة من الدول التي اتبعت أسلوب الخصخصة، لذلك عدّت تقنية الـ (B.O.T) أسلوباً ملائماً وبديلاً عن الخصخصة.
كما أن تقنية الـ (B.O.T) عن طريق القطاع الخاص قد أثبتت كفاءتها وقدرتها على تنفيذ وإدارة مشروعاتٍ تقر الحكومات بعجزها فنياً و مالياً عن تنفيذها، فضلاً عن تلك المشروعات التي تهدف لمنفعة دول عدة، حيث تُحجم كل منها على حدة عن تمويلها، ويصعب إيجاد صيغةٍ للربط في تمويلها بين هذه الدول، كما في نفق المانش بين فرنسا وبريطانيا. كما أن هذه المشروعات قد استرعت اهتمام الممولين حول العالم نظراً لما لاقته من نجاح، والأهم من هذا وذاك أن هذا النظام من مشروعات الـ (B.O.T) من بناء وإدارة تتمتع بسرعة وكفاءة عالية ودون أن تجهد هذه المشروعات خزائن الحكومات، وتسهم في الوقت ذاته بتحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية.
وانتهت الدراسة إلى التأكيد على أهمية تشكيل لجنة مركزية على مستوى وزاري لتنظيم عمل المشروعات الاستثمارية، وممارسة الرقابة على المشروعات في مرحلة البناء والتشغيل، وضرورة تحقيق التوزع الجغرافي المتوازن للمشروعات، إلى جانب توزعها على قطاعات التنمية حسب أهمية كل قطاع، وتوفير البيئة القانونية المثلى التي تضمن جذب الاستثمارات الأجنبية المباشرة.
